Madagascar: Consultance: Appui méthodologique à la DHDPRS pour l’élaboration de son document cadre

Projet « Quartiers d’avenir : de la détention à la réinsertion »

Etablissements pénitentiaires d’Antanimora à Antananarivo, de Mahajanga, Tamatave, Tuléar, et Vatomandry

Janvier 2014 – Juin 2017

TERMES DE REFERENCE

1. Contexte de l’appui méthodologique

Madagascar compte environ 20 millions d’habitants et se situe parmi les pays à faible développement humain renforcée par une faible économie (IDH : 155^ème/ 187)[1]. En 2009, des manifestations politiques montrant la fragilité de la démocratie à Madagascar sont constatées. Les principes de la nation, la citoyenneté et l’égalité devant la loi, sont rapidement battus en brèche par les intérêts des politiciens. Ainsi, dans un contexte budgétaire périlleux, la gestion et la défense des droits de l’homme et en particulier ceux des populations vulnérables notamment la population carcérale n’est pas une priorité.

Différents aspects caractérisent les Etablissements Pénitentiaires malgaches à commencer par la surpopulation carcérale et le difficile accès à des conditions sanitaires satisfaisantes. Ce sont des points intrinsèquement liés et contribuant à renforcer la vulnérabilité d’une catégorie de population souvent oubliée des politiques de développement en raison de son invisibilité. Construites au temps de la colonisation, les infrastructures sont vétustes, salubres nécessitant des nouvelles politiques de rénovation. Ainsi, leurs capacités d’accueil sont depuis longtemps dépassées. Par ailleurs, les moyens financiers de l’Administration Pénitentiaire, d’ores et déjà insuffisants, se trouvent largement diminués d’année en année, conséquemment aux restrictions budgétaires étatiques. La surpopulation carcérale associée au délabrement des établissements, à l’absence et/ou à la vétusté des équipements sanitaires et d’hygiène, entraîne de graves conséquences sur l’état de santé des détenus. La durée de la détention se traduit souvent par une rupture avec la famille aggravant le phénomène d’isolement et le mal être psychologique induits par l’incarcération.

La réforme judiciaire et pénitentiaire est présente sur l’Etat Malgache depuis quelques années afin de consolider les éléments constitutifs d’un Etat de droit. Dans cette démarche, l’Etat s’est engagé dans un processus de changement visant à réconcilier la pratique nationale et les engagements pris au niveau international. Ils ont adopté une matrice de réformes et de nouveaux textes régulant le fonctionnement pénitentiaire et les conditions de remise en liberté. Pour l’Administration Pénitentiaire, cette réforme est marquée par l’intégration de la mission de l’humanisation de la détention et la préparation à la réinsertion sociale, par la nomination des chargés de la réinsertion dans les établissements (en 2011) et par l’adoption d’un décret n°2006-901 portant sur l’organisation de la préparation à la réinsertion sociale, familiale et professionnelle des personnes détenues définissant le rôle des chargés de réinsertion qui va de l’accompagnement juridique ou social jusqu’à l’aide à la libération, en passant par l’enseignement ou la formation, les activités physiques, sportives et socioculturelles des personnes détenues. Au regard de leurs fonctions, ces chargés de la réinsertion tiennent aujourd’hui une place centrale dans l’organisation des prisons et dans la mise en œuvre d’interventions psychosociales en milieu carcéral.

Toutefois, le fossé reste profond entre des textes ambitieux et le fonctionnement d’un système pénitentiaire qui manque de moyens, tant humain que matériel. Par conséquent, les personnes détenues sont profondément marquées par la promiscuité, la faim, la maladie, la détresse psychologique et parfois la violence et la corruption.

C’est dans ce contexte, alliant efforts et contraintes de l’Administration Pénitentiaire que Handicap international tente, depuis 2009, d’apporter sa plus-value et son savoir-faire en matière d’interventions psychosociales en lien direct avec la mission d’humanisation de la détention et de préparation à la réinsertion de l’Administration Pénitentiaire.

Contexte du projet

En 2010, Handicap International se lance dans une étude « Conditions de vie carcérale et détresse psychologique des personnes détenues. Etat des lieux dans les prisons de Vatomandry et d’Antanimora à Madagascar ». De cette étude, ressort qu’une majorité de détenus affichent des signes de détresse psychologique et développent des incapacités psychosociales. La cause de cette détresse se trouve dans les conditions de vie carcérale qui produisent une détresse psychologique qu’il est nécessaire de rendre visible puis d’accompagner afin de ne pas générer de nouvelles formes de disqualification et de handicap. En 2012, une seconde étude utilisant la même méthodologie a confirmé ce diagnostic avec notamment une prévalence de la détresse psychologique avoisinant 70% sur trois établissements pénitentiaires.

Ces deux études ont permis d’identifier cinq types de problèmes et besoins constituant des déterminants clés des conditions de vie carcérale :

• Des problèmes liés aux conditions d’hygiène et de nutrition et à la difficulté d’apporter des réponses adéquates aux besoins fondamentaux des détenus impactant de manière inquiétante leur état de santé ainsi que le respect de leurs droits fondamentaux

• Des problèmes liés à l’état de santé physique et mentale des personnes détenues. La difficulté d’accès et la qualité des soins, la prévalence de la détresse psychologique et la capacité de l’Administration Pénitentiaire à répondre à ces enjeux contribuent de manière significative aux conditions de vie précaires observées.

• Des problèmes liés à la reconnaissance sociale des détenus et à l’absence de processus d’insertion socio professionnelle. La carence d’accès pour les personnes détenues à participer à des activités socioéducatives et culturelles pendant leur incarcération, l’inexistence de mécanisme de préparation à la sortie favorisent leur isolement, impactant négativement leur état psychologique et ne permettent pas de réponse à l’enjeu de la prévention et de la récidive

• Des problèmes en termes d’accès et de respect des droits remettant en cause les principes fondamentaux de l’utilisation de la détention et de l’égalité des sujets de droits. L’incapacité de nombreuses personnes détenues de recourir aux services d’un avocat et/ou à l’aide juridique conduit à de véritables dénis de justice.

• Des problèmes d’ordre politique et institutionnel. La suspension de l’appui budgétaire et technique de la part des principaux bailleurs diminue les moyens et capacités de l’Etat aggravant les problèmes en termes d’organisation administrative, de ressources humaines, d’infrastructures, de gestion des ressources budgétaires, d’humanisation des prisons.

Ces problèmes constituent autant d’ « obstacles » à une relative bonne santé mentale en agissant directement sur les facteurs psychologiques (estime, confiance en soi, crainte du lendemain, trouble de l’attention, etc.) et organiques (malnutrition, maladies chroniques, douleurs).

La préparation du présent projet est le fruit d’une analyse approfondie de la mise en œuvre des actions initiées depuis 2009. Les résultats des différents travaux (évaluations de l’approche, étude sur la détresse psychologique) et particulièrement la démarche de capitalisation des bonnes pratiques et leçons apprises réalisée en 2012 autour de l’accompagnement psychosocial ont permis de redéfinir et de proposer à l’Administration Pénitentiaire, un nouveau modèle d’interventions psychosociales en milieu carcéral. Il recommande d’agir de manière à donner une réponse complète aux problématiques rencontrées en se centrant sur les besoins de la personne. Il vise à s’adapter facilement aux spécificités rencontrées sur les différents terrains et à prendre en compte la problématique du manque de moyens en proposant d’améliorer la situation à moindre coût tout en soutenant l’administration pénitentiaire dans sa mission d’humanisation de la détention et de préparation à la réinsertion. Il représente une approche innovante à Madagascar, tant par sa méthodologie que par sa déclinaison en milieu carcéral. Cette approche globale et multidimensionnelle permet notamment de prévenir et prendre en charge la situation de handicap des personnes détenues, handicap se traduisant par une détresse psychologique et/ou des incapacités psychosociales. Elle apporte de surcroît des réponses concrètes, sans discrimination, aux besoins d’hommes, de femmes et de mineurs en détention. Par ailleurs, ce modèle ciblant les personnes particulièrement vulnérables facilite l’acceptation de la différence qu’elle soit physique, de genre, ethnique ou religieuse. Il contribue en ce sens à la construction d’une société plus tolérante et renforce la reconnaissance des droits des justiciables en tant que citoyen à part entière.

Pour ce faire, le Ministère de la Justice et Handicap International travaille en étroite collaboration et une 3^ème convention de partenariat a été signée le 31 août 2014. La coopération se situe essentiellement avec la branche « Administration Pénitentiaire » du Ministère de la Justice et plus particulièrement avec la Direction de l’Humanisation de la Détention et de la Préparation à la Réinsertion Sociale (DHDPRS). Les autres directions du ministère de la justice contribuent au suivi du projet via un comité de suivi national.

Les missions de la DHDPRS sont de :

• Superviser et contrôler l’approvisionnement en nourritures, combustibles, matériels et fournitures ;

• Normaliser les infrastructures ;

• Développer le système de préparation à la réinsertion sociale des détenus et des mineurs en rééducation ;

• Mettre en œuvre le mécanisme de l’éducation surveillée et de la rééducation en milieu ouvert.

En 2011, pour renforcer le travail de cette direction sur les établissements pénitentiaires, des chargés de la réinsertion ont été nommés dans les établissements. Comme établi dans le décret n°2006-901[2], portant sur l’organisation de la préparation à la réinsertion sociale, familiale et professionnelle des personnes détenues, leur rôle va de l’accompagnement juridique ou social jusqu’à l’aide à la libération, en passant par l’enseignement ou la formation, les activités physiques, sportives et socioculturelles des personnes détenues.

Au regard de leurs fonctions et du modèle d’intervention développé, ces chargés de la réinsertion sont au cœur des dispositifs de renforcements de capacités de HI et tiennent aujourd’hui une place centrale dans l’organisation des prisons et dans la mise en œuvre d’interventions psychosociales en milieu carcéral.

La difficulté actuelle se situe dans les nombreuses missions qui incombent à sa direction. Il est donc aujourd’hui fortement sollicité par tous les intervenants nationaux et internationaux.

1. Justification et objectifs de la mission d’appui

Cet appui est issu d’une forte demande de la DHDPRS et de son inscription dans l’OS1 : « Les modèles d’intervention en SMSP sont répliqué, consolidés et diffusés auprès des acteurs politiques des secteurs sanitaires, sociaux et pénitentiaires au niveau national » du projet dont l’objectif général est de « La participation sociale et citoyenne des personnes vivant avec des problèmes de santé mentale est améliorée dans 4 pays en crise ou post-crise »

La décentralisation du Ministère de la justice est actuellement en cours et reste encore peu effective notamment pour la DHDPRS qui n’a pas encore de représentant « dédié » au niveau local. L’enjeu majeur de la DHDPRS se situe au niveau de sa représentativité dans les régions et de sa capacité à agir/appuyer effectivement les établissements pénitentiaires. Dans ce cadre, la DHDPRS souhaite développer un document encadrant ses missions et procéder à sa mise en œuvre dans toutes les prisons du pays.

Pour ce faire, Handicap International appuie la DHDPRS à travers une approche participative participant, par ailleurs, au partage d’informations et au besoin de (re)connaissance de la DHDPRS.

Objectif général de l’appui

La DHDPRS développe une Démarche Qualité lui permettant d’assurer la mise en œuvre de ses missions auprès des maisons carcérales de Madagascar.

Objectifs spécifiques de l’appui méthodologique

En collaboration avec les principaux acteurs concernés par les missions de la DHDPRS, celle-ci écrit son document-cadre et s’engage dans son expérimentation sur une prison en 2017.

1. Activités déjà réalisées

L’appui méthodologique à la DHDPRS a déjà été initié en 2015 et différentes actions entreprises :

1. Mission de la référente technique Insertion sociale du siège de HI en 2015 qui a permis de finaliser les TDR globaux de cet appui (document de référence) en y définissant 5 phases :

2. Une phase d’état des lieux

3. Une phase de révision participative

4. Une phase d’écriture

5. Une phase de construction des outils de mise en œuvre

6. Une phase d’expérimentation

7. Définition et mise en place du comité de pilotage du processus. 2 rencontres se sont tenues :

8. La première rencontre a permis de créer le comité de pilotage en Novembre 2015. Il est composé du directeur de l’humanisation de la détention et de la préparation à la réinsertion sociale, de 2 directeurs régionaux de l’administration pénitentiaire (DRAP de Boeny, d’Atsinanana et Analanjirofo, des chefs de services de la direction, des éducateurs spécialisés, d’un chef d’établissement …

9. La deuxième rencontre s’est tenue sur 2 jours en Février 2016 et a permis de définir les missions du comité de pilotage et celles du comité de concertation ( comité élargi), la planification de la première phase (état des lieux), la collecte des informations auprès des établissements pénitentiaires et un premier recensement des documents de référence (tels que l’état des lieux effectué par l’association Grandir Dignement pour les mineurs en détention, les différents documents existants au sein du MINJUS, le guide de la préparation à la réinsertion sociale produit en collaboration avec HI)

10. La planification détaillée de la phase 1 en comité de pilotage.

11. La mise en place de l’état des lieux avec l’expérimentation des outils de collecte d’information sur 2 prisons (Tamatave et Vatomandry) en plus de ce qui vont être fait au mois de juin 2016 auprès de 13 établissements pénitentiaires.

12. Attendus de la mission d’appui

Dans le cadre de l’appui méthodologique à la DHDPRS et en étroite collaboration avec Handicap International, plus spécifiquement la conseillère technique en Insertion Sociale et en Appui psychosociale (CTNISAP) et la chef de projet. Le consultant sera en charge de soutenir la DHDPRS à :

1. Etablir une synthèse des états des lieux ce qui implique :

a. Soutien à l’analyse des résultats des états des lieux

b. Soutien à la création et à l’animation d’un comité de concertation national impliquant les acteurs clés (ministères, partenaires nationaux et internationaux)

c. Soutien à la mise en œuvre de groupe de travail thématique issu du comité de concertation

1. Réviser de façon participative les documents de référence de la DHDPRS ce qui implique :

a. Soutien à l’implication des différents niveaux d’acteurs

b. Soutien à l’animation des groupes de travail thématiques

c. Soutien à la production des recommandations et contenus à intégrer dans le document cadre

d. Soutien à la création d’un premier document de communication sur les missions de la DHDPRS reprenant les grands axes de ce qui sera détaillé en phase 3, avec un public cible double : les membres des autres ministères et les éventuels partenaires qui souhaiteraient appuyer la réalisation des missions de la DHDPRS. Il faudra ainsi trouver le bon équilibre et le bon « ton » pour ces deux publics cible.

Le document de communication doit être écrit avant la finalisation du document cadre, car la DHDPRS souhaite pouvoir rapidement communiquer auprès des autres directions et autres ministères sur ses missions, de façon attractive.

1. Réécriture et validation du document cadre ce qui implique :

a. Soutenir pour la définition en comité de pilotage de qui sera « l’écrivain »

b. Soutenir à la définition du plan/sommaire du document

c. Appuyer l‘écriture du document

d. Soutenir la démarche de relecture et de validation du document

e. Soutenir la définition d’une stratégie de diffusion du document

Méthodologie proposée

L’appui demandé sera basé sur l’approche participative et la production collective. Il est à noter que c’est un exercice nouveau pour la plupart des participants aux groupes de travail et donc perturbant.

Pour cela, une méthodologie claire et simple doit être proposée à chaque groupe pour recueillir les réflexions et propositions. Il s’agit de faciliter le travail de partage et de réflexion tout en proposant des outils de formalisation et de synthèse de ces réflexions, pour que celles-ci puissent être reprises aisément par « l’écrivain » du document final. Ce travail demande un certain engagement de la part des participants, qui devront être présents à tous les temps de travail. Il faudra donc prendre en compte cette dimension lors de la construction des groupes.

Livrables attendus

Résultat attendu de l’appui méthodologique

De manière participative, il est attendu à la fin de cette consultance la production de :

1. Un support écrit de communication en vue de la vulgarisation des grandes lignes de la mission d’humanisation de la détention et de la préparation à la réinsertion sociale.
2. Un document cadre central uniformisant les actions de la DHDPRS et :

· décrivant les principales missions d’humanisation de la détention et de la préparation à la réinsertion sociale suivant les axes et objectifs issus de l’état les lieux et les documents de référence existant ;

· définissant les activités à mettre en œuvre au niveau national par l’Administration pénitentiaire ainsi que par ses déclinaisons au niveau régional (DRAP) et local (EP) ;

· mentionnant les moyens nécessaires à la réalisation de chaque activité : moyens humains, financiers, matériels et temporels ;

· décrivant la structuration et l’organisation des ressources identifiées pour la mise en œuvre des missions ;

· précisant les rôles et attributions du personnel dédié à la mise en œuvre des activités définies ;

· démontrant les liens et synergies de la DHDPRS avec les autres directions de l’AP, du MINJUS en général, et des autres partenaires étatiques et privés.

1. Chronogramme prévisionnel

Selon les besoins évalués avec la DHDPRS, la mission devra être réalisée entre le 17 octobre et le 16 décembre et 48 jours ouvrables de consultance sont prévues.

Une certaine flexibilité est possible dans les dates proposées et l’appui peut être mis en œuvre sur une période unique ou en 2 ou 3 missions consécutives entre les dates indiquées. La prestation devra prendre fin en décembre 2016.

Des visites de certaines prisons malgaches pourront être réalisées pour une meilleure appréhension des problématiques en matière d’humanisation de la détention et de la préparation à la réinsertion sociale.

Afin de mener correctement l’appui, le consultant travaillera essentiellement avec le Ministère de la Justice, la branche pénitentiaire notamment la Direction de l’Humanisation de la Détention et de la Préparation à la Réinsertion Sociale (DHDPRS) tout en tenant compte des réalités locales, régionales, nationales.

1. Qualifications requises

Pour la réalisation de cet appui méthodologique, le consultant devra présenter les compétences et expériences suivantes :

• Expertise et expériences significatives en écriture de projet de service/d’établissement

• Expertise et expériences en approche participative et psychosociale

• Expérience en développement international

• Parfaite maîtrise de la méthode participative

• Maîtrise de la langue française indispensable

La connaissance de Madagascar et du milieu carcéral, ainsi que celle du handicap, seraient un atout.

8. Conditions applicables

Handicap International se chargera de l’ensemble de la logistique et des frais annexes pour le bon déroulement de la mission, à savoir :

• Les déplacements liés à la mission d’appui entre Antananarivo et les régions d’intervention

• L’organisation de toutes les activités afférentes à la mission (prise de rendez-vous avec les partenaires, organisation d’ateliers, formations, visites terrain, traduction, etc.)

La proposition financière attendue du prestataire devra inclure les honoraires sur une base journalière (TTC) liés à la prestation sur 48 jours de présence sur Madagascar, ainsi que les coûts relatifs aux déplacements vers Madagascar, le cas échéant et à charge du consultant et tiendra compte du statut ONG du demandeur.

[1] Rapport de développement des nations Unies 2014 publié en 2015

[2]Décret n°2006-901 portant sur organisation de la préparation à la réinsertion sociale, familiale et professionnelle des personnes détenues. \*

Dépôt de candidature

Le consultant intéressé devra remettre un dossier d’offre technique et financière (en euros) complet au plus tard le 13 septembre 2016à minuit dernier délai, incluant les documents suivants :

• Curriculum vitae du consultant.

• Liste des travaux réalisés en lien avec la prestation sollicitée.

• Note méthodologique présentant la compréhension des termes de référence et une proposition de méthodologie et plan de travail pour la réalisation de la mission d’évaluation selon le chronogramme prévisionnel.

• Une proposition financière en accord avec les conditions applicables préalablement citées.

L’ensemble du dossier devra être transmis par courrier électronique au plus tard le 13 septembre 2016 à l’adresse électronique suivante : appuimethodo-mc@handicap-international-mada.org.